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21世纪多边主义的危机与转型

未分类 / 2021年1月26日 / No Comments /

   内容提要:第二次世界大战后形成的多边主义是危机的产物,也在危机中延续和转型。20世纪的多边主义是以美国意愿为核心动力、全球性国际组织为制度保障、经贸互惠为扩散机制形成的等级化国际秩序。21世纪的全球危机则推动国际秩序向去等级化方向转型,主要体现在三个方面:一是发展中国家的自主开放意愿是主要动力来源;二是区域贸易协定成为基本制度保障;三是嵌入式的发展合作关系成为主要扩散机制。多边主义转型对全球治理带来了新挑战。全球治理面临着代表性、制度化和执行力的三元悖论。21世纪的全球治理架构具有更广泛的代表性,但执行力和制度化水平之间的矛盾也更突出。在国际环境不确定性上升的情况下,推动低制度化的多边合作将是提升全球治理执行力的折中选择。中国作为多边主义转型过程中的主要参与者和支持者,应充分考虑到建立新国际秩序的难度和变数,保持足够的耐心和合理的预期,在维护现有国际秩序和推动转型中找到平衡。

    关键词:多边主义;等级化;全球治理;全球价值链;区域贸易协定

    作者简介:郑宇,复旦大学国际关系与公共事务学院教授。上海 200433

 

    一、引言

  多边主义作为国家间处理国际事务的协调原则已在全球范围内深入人心,但多边主义的实践却经常受到现实政治的影响。21世纪以来,关于多边主义面临危机的警告持续不断。2008年国际金融危机后,贸易保护主义和民族主义在全球范围兴起。特朗普就任总统以来,美国奉行“美国优先”的外交和经济政策,频繁利用加征关税和退出国际组织等手段挑战多边主义规则。2020年年初,新冠肺炎疫情全球流行引发多国停航和关闭国门,全球经贸关系受到重创,国际协调机制形同虚设,多边主义的存亡与走向再次成为国际社会的焦点话题。许多研究机构和国际媒体认为,多边主义面临至少三方面危机:一是权力危机,表现为大国力量对比变化导致的国际竞争加剧,缺少国际秩序的主导国;二是有效性危机,表现为联合国等国际机构能力有限,难以应对全球性威胁;三是合法性危机,表现为民族主义和民粹主义在许多国家兴起,全球范围内出现了对自由贸易的批判和反思。这些危机相互关联,严重破坏了现有国际经济秩序。(1)

  然而,从20世纪以来的国际经济秩序发展来看,危机既可能破坏国际秩序,也可能塑造多边主义。20世纪30年代的政治经济危机催生了第二次世界大战后的国际经济秩序;布雷顿森林体系瓦解使美元为中心的固定汇率制解体,但却推动了全球化的加速发展;冷战结束后美国的单边主义盛行,但随后成立的世界贸易组织(WTO)推动了多边贸易体系的规范发展;2008年国际金融危机重创了国际金融体系,但二十国集团(G20)峰会机制的产生形成了更具代表性的全球治理模式。在经历了各种全球性危机后,多边主义依然表现出很强的韧性和持续性。

  多边主义的发展也是一个持续演进的过程。20世纪的多边主义主要依靠美国意愿推动,以全球性国际组织为制度保障,通过经贸互惠的方式广泛扩散,最终形成了以美国为中心的等级化国际秩序。尽管国际秩序的变化引起了单极化、两极化和多极化之间的争论,但美国主导的总体特征保持不变。进入21世纪以后,国际权力结构发生了重大变化,全球经济融合的程度也更深。多边主义的演进则逐渐从量变到质变,进一步向去等级化方向转型。这主要体现在三个方面:第一,发展中国家参与全球化的集体意愿成为多边主义的核心动力来源;第二,区域性组织迅速发展,成为多边主义的基本制度安排;第三,嵌入式的发展合作关系成为主要扩散机制。这种去等级化趋势反映了国际权力结构的深刻变化,也给全球治理带来了新挑战。

  二、危机与等级化多边主义体系

  第二次世界大战后的国际经济体系被认为是符合标准定义的“基于普遍性的行为原则协调三个或三个以上国家间关系”的多边主义。(2)但是,普遍性行为原则并不等同于平等的行为原则。事实上,20世纪多边体系的形成和延续都体现了美国主导的等级秩序。彼得·卡赞斯坦(Peter J.Katzenstein)认为第二次世界大战后美国主导的多边主义是一个双重等级安排的“地区性世界(a world of regions)”:第一重等级安排是在美国和德国、日本之间,作为美国控制欧洲和亚洲的支点国家;第二重等级安排则是德国和日本分别同欧洲和亚洲的其他国家之间。(3)戴维·莱克(David A.Lake)则将这种等级关系推广到整个国际体系,认为“国际等级创造了国家间不同的功能分工和相互依赖”。尽管主权国家在法律上是平等的,但国家间不同的关系权力(relational authority)决定了国家间的等级秩序,既包括安全等级,也包括经济等级。(4)约翰·伊肯伯里(G.John Ikenberry)也认同第二次世界大战后形成的多边主义是以美国为中心向外扩散的不均衡的多边主义,并将这种多边主义总结为“有自由主义特色的政治等级秩序”。(5)美国居于这个等级秩序的核心,七国集团(G7)是多边主义的内核,其他发达国家是中间层,发展中国家则处于最外层。从20世纪多边主义的形成和演变过程来看,这种等级化主要体现在三个方面。

  (一)美国意愿的主导推动

  美国作为多边主义体系的发起国,在经济崛起的过程中是一个保护主义色彩浓厚的国家。即使是在19世纪末成为全球经济第一大国之后,美国国内的贸易保护派和自由派仍势均力敌。这就导致美国的贸易政策长期在保护和开放之间摇摆。

  第一次世界大战的爆发中断了全球化的首次“黄金时代”,也打破了美国国内贸易保护派和自由贸易派的平衡,后者开始占据上风。1919年,美国总统关税委员会发表了“互惠与商业条约”的报告,建议美国政府在签署贸易协议时实行“无条件最惠国待遇(unconditional MFN)”,以取代自建国以来一直实施的“有条件最惠国待遇”。1924年美国和德国达成的贸易协定中首次加入了“无条件最惠国待遇”的条款。(6)

  经济大萧条引发的全球贸易崩溃迫使美国改变贸易保护政策。1934年,《互惠贸易协定法》(RTAA)出台,规定美国与任何一国政府签订贸易协议所达成的关税减让待遇均自动适用于所有与美国签订贸易协议的其他国家,与此同时,其他国家之间达成的贸易优惠待遇也直接适用于美国。根据这一原则,一个国家一旦与美国签订贸易协议,就必须加入以美国为核心的双边和多边自由贸易体系。无条件最惠国待遇为美国的出口企业打开了国际市场,壮大了支持自由贸易的利益集团,成为推动第二次世界大战后多边贸易体系的“魔弹(magic bullet)”。(7)

  与此同时,危机也促使美国产生了将强权(raw power)转化为合法权力(legitimate authority)的强烈动机。伊肯伯里指出,战争是塑造国际秩序的关键节点。战争中崛起的霸权国家必须要建立新的国际规则,同时约束自身和其他国家的行为,使国际规则宪法化,以确保自身的长期领先优势。第二次世界大战后形成的多边主义国际体系就是美国利用强权制定规则和约束强权创造合法性的结果。(8)查尔斯·金德尔伯格(Charles Kindleberger)等学者认为,维护自由贸易的国际体系需要一个“善意霸权(benevolent despot)”来主动提供制度性公共产品,即多边贸易体系,以解决集体行动中的搭便车现象。(9)斯蒂芬·克拉斯纳(Stephen Krasner)和罗伯特·吉尔平(Robert Gilpin)则认为,多边贸易体系并不是霸权国提供的公共产品,而是霸权国实现自身利益最大化的政策。(10)

  由此可见,正是在经济危机和战争的双重压力下,美国的内外权力结构发生了重大转变,使多边主义从最初的理念变成了制度化的政策实践。在国内层面,经济危机促使自由贸易派推动贸易制度的改革,将互惠安排作为贸易谈判的原则,通过制度巩固自由贸易原则,防止贸易保护派卷土重来。在国际层面,美国急需将战争中获得的强权地位变成合法霸权,通过新成立的国际复兴开发银行(IBRD)、国际货币基金组织(IMF)和关税与贸易总协定(GATT)三大全球性国际经济组织主导战后国际经济秩序的重建,形成多边主义的制度框架,协调同西方盟国和非盟国之间的政治经济关系。与此同时,非歧视和最惠国待遇等原则符合主权国家平等的国际规范,得到了其他国家的普遍认同,巩固了多边主义的规范框架。在这些国际组织的协调和国际规则的约束下,全球经济逐渐复苏并走上了稳定增长的道路。

  (二)国际组织的制度保障

  从20世纪70年代初开始,布雷顿森林体系解体、石油危机、美日贸易战等一系列事件发生,标志着多边主义的第一次大危机。1984年,美国退出联合国教科文组织,并威胁要退出世界粮农组织和联合国贸易与发展会议(UNCTAD)。美国实力相对削弱导致其提供国际公共产品的意愿下降。罗伯特·基欧汉(Robert O.Keohane)指出,尽管美国霸权衰落后已没有足够的意愿和能力维持多边国际秩序,但具备更强自主性的国际组织可以让多边合作延续下去。这些国际组织促进了国家间的信息分享、增强了国家间的互信、降低了交易成本,从而使互惠安排可以扩散到更多国家。(11)约翰·鲁杰(John Ruggie)也认为,霸权国家的国内环境对于建立多边主义的国际体系很重要,但多边国际体系的维持则在很大程度上取决于国际组织的适应和繁衍能力。(12)尤其是在国家间权力结构不均衡的情况下,霸权国家需要说服或强迫小国参与合作,而国际组织在这种劝说型博弈(suasion games)情况下能发挥最大作用。(13)

  与此同时,经济衰退让发达国家逐渐放弃了福利保障和市场开放相结合的“嵌套自由主义(embedded liberalism)”理念,(14)开始转向对内减少政府干预和福利支出、对外强化国际制度以约束国家行为的新自由主义。随着拉美和非洲债务危机的爆发,新自由主义思想更被转化成“华盛顿共识”的政策工具规范在发展中国家推广,成为支撑多边主义体系的核心原则。

  冷战结束使世界格局向单极化发展,美国巩固了其霸主地位,国内新保守主义(neoconservatism)势力上升,在国际事务上表现出单边主义倾向,多边主义又一次面临危机。(15)然而,伊肯伯里认为,来自体系、制度和国内层面的力量继续维系着多边主义尤其是在制度层面,不仅既有的国际组织表现出很强的自主性,而且新的国际组织,如北美自由贸易协定(NAFTA)、WTO、亚太经济合作组织(APEC)等进一步强化了多边主义框架。(16)

  世界银行和IMF等全球性政府间组织具有较高程度的自主性,但不具备超国家政府的地位。这两个特征使全球性组织通过协调而不是强制国家行为来达成和遵守国际协议,从而保障多边主义的延续。但是,全球性组织并非水平化的制度平台。无论是在投票权分配还是在治理架构上,这些组织基本确保了美国的议程设置权和其主要盟国的发言权。通过这样等级化的制度安排,美国可以将国内政策实践通过多边条约的方式转化成合法性的国际规范。

  由此可见,全球性组织是美国建立霸权合法性的制度保障。当美国维护多边主义的能力和意愿下降时,国际组织的自主性确保了美国主导的国际秩序的持续性。尽管这些组织的成员国规模不断扩大,但美国的核心地位并没有改变。

  (三)经贸互惠的扩散机制

  20世纪多边主义的原则是通过“扩散对等(diffuse reciprocity)”让更多的国家享受市场开放的红利。(17)在扩散对等机制下,各国通过履行国际条约来确保互相给予经贸优惠待遇,从而拉动多边主义的形成。GATT和WTO成员的“无条件最惠国待遇”原则就是一个扩散对等机制的典型例子。扩散对等机制改变了20世纪30年代大萧条时期的保护主义趋势,推动了20世纪后半期多边贸易协定谈判。

  表面上看,扩散对等机制体现了国家间的平等,但事实上,扩散对等只是一种从美国向其他国家的单向扩散。正如同GATT贸易谈判的“自行车理论”:贸易谈判如同一辆美国在前、欧盟在后的双人自行车,(18)尽管GATT的多边贸易谈判是按照共识原则进行的,但议程设置权和决策权实际上却被美国和处于内核层的发达国家控制。小国和发展中国家名义上搭了便车,获得了“特殊与差别待遇(SDT)”,但在贸易谈判过程中处于边缘地位。(19)因此,GATT和WTO形式上的共识决策实际上是“有组织的伪善(organized hypocrisy)”。(20)

  多边贸易谈判之所以能够持续降低关税,一个重要原因是对等机制产生的巨擘效应(juggernaut effect)。(21)比如,当欧盟内部国家关税降低后,美国的出口商为了在竞争中不落下风,就游说美国政府降低对欧盟进口商品的关税,由此换来欧盟的对等待遇。在关税普遍降低之后,出口产业经济实力增强,对政府的影响力更大,而进口替代产业受到进口冲击后实力减弱,对政府的影响力下降,更难推动实施贸易保护政策。

  从理论上看,扩散对等机制产生的巨擘效应使贸易自由化趋势难以逆转,但在政策实施中却突出了国家内部支持和反对自由贸易的利益集团的矛盾。在贫富差距持续拉大的情况下,受到进口竞争冲击的部门会用更激烈的手段寻求保护,调动民族主义情绪,从而削弱对多边贸易自由化的国内支持。20世纪以来美国历史上贫富差距最大的两个时期(20世纪30年代经济大萧条和2008年国际金融危机前)也是保护主义情绪高涨的时期。(22)由此看来,扩散对等机制并非维系多边主义架构的万能药。由此产生的巨擘效应一旦逆转,就会让保护主义成为主导力量,削弱多边主义架构的经济基础。

  20世纪多边主义体系得益于美国国内自由主义势力的壮大和建立合法霸权的意愿以及国际组织的制度保障和经贸互惠的扩散机制。在数次危机中,这三个因素都受到不同程度的削弱,但并没有质变。莱克认为,布雷顿森林体系解体以后,美国的主导地位并未改变,国际经济秩序的等级化结构总体稳定。(23)

  三、21世纪多边主义的去等级化转型

  21世纪以来,多边主义秩序不断受到冲击。自小布什政府开始,美国的外交政策逐渐表现出单边主义倾向。2008年国际金融危机的爆发暴露出新自由主义思想在国家和全球治理中的缺陷。在应对金融危机的过程中,发达国家在国内加大了政府对市场的干预,在国际舞台上强调国家利益优先,从而削弱了国际组织和国际规制的协调能力。特朗普上台以来,美国放弃多边主义的意愿更加强烈,先后退出了气候变化《巴黎协定》、跨太平洋伙伴关系协定(TPP)、伊朗核协议、联合国人权理事会和教科文组织等,并对许多国家加征关税和实施贸易战,挑战现行世界贸易体系。联合国经费短缺和WTO贸易谈判停滞让国际组织的合法性和有效性受到质疑。

  对于国际秩序中的失序和混乱,茱莉亚·莫尔斯(Julia Morse)和基欧汉称之为“竞争性多边主义(contested multilateralism)”。他们认为,在存在外部选择的前提下,对现有秩序不满的国家和非国家行为体可能通过改变现有国际组织的机制(regime shifting)或建立新的竞争性机制(competitive regime creation)等行为,对现有国际秩序进行挑战。但是,这些竞争行为并非对多边主义框架的颠覆,而是对某些具体制度的改变和重叠,从而增加了制度复杂性。(24)因此,竞争性多边主义既可以用来解释多边主义的韧性,也可以解释多边主义遭遇的挑战。贺凯认为,竞争性多边主义会使秩序主导者和改革者之间产生制度制衡,从而有利于推动国际秩序的和平转变。(25)迈尔斯·凯勒(Miles Kahler)认为,2008年国际金融危机实际上强化了多边主义的作用。尽管新兴市场国家对全球体系颇有批评,但它们的崛起得益于多边全球体系,因此它们倾向于支持狭义上的多边主义,即布雷顿森林体系下给予各国充分自主权的多边安排。(26)伊肯伯里也认为,崛起国家并不会削弱现行的多边国际秩序,“这些国家通往现代化之路必须借道现行的国际秩序,而不是绕道”。(27)

  然而,竞争性多边主义仍然是基于等级化的国际秩序。正如江忆恩(Alastair Iain Johnston)所说,世界并不是只有一个美国主导且符合美国利益的多边秩序,而是在不同领域存在不同的多边秩序。(28)因此,美国主导的等级秩序的危机并非多边主义本身的危机,而更可能是新多边主义的开始。

  发达国家和发展中国家之间的权力关系变化是影响多边主义转型最重要的因素。这主要表现在三个方面。

  第一,美国和发达国家在全球经济中的份额和贡献显著下降。自20世纪末期以来,以G7为首的发达国家的经济增长速度显著放慢。1980-2019年,G7占世界经济总量的比例从59%下降到45%,而发展中国家所占比例则从23%上升到37%。(29)发展中国家的影响力上升不仅反映在经济总量上,也体现在对全球经济增长的贡献上。20世纪90年代,7个主要新兴市场国家(EM7)仅占全球经济总量的10%和经济增长的20%;2010-2015年,EM7已占全球经济的25%,贡献了一半以上的全球经济增长,超过了七国集团的贡献。(30)

  第二,发达国家在国际贸易中的份额持续减少。1995-2016年,发达国家的出口额占全球总出口额的比例从70%下降到53%,而发展中国家从28%上升到44%。发展中国家间的贸易增长尤其迅速。1995年时南南贸易仅占全球贸易的12%,2016年已达到25%。(31)正是由于发展中国家的贡献,即使受到2008年国际金融危机的冲击,国际贸易和资本流动仍然继续增长,尤其是服务贸易甚至加速增长。2005-2017年,全球服务贸易年均增长5.4%,超过了货物贸易4.8%的年均增长率。(32)

  第三,发达国家在国际组织中的主导能力减弱。由于全球资本流动量增加迅速,IMF的资本规模在全球资本流动总规模的比重越来越小(从1998年的27%下降到2016年的6%),对国际金融市场的协调作用持续减弱。同时,新兴市场国家的份额和决策权都显著增加,导致IMF和世界银行倡议行动的权力更加分散,很难被单一国家所主导。(33)即使是基于成员共识的WTO决策机制,也因为发展中成员的迅速增加而稀释了决策权,使美国和欧盟无法主导多边贸易谈判的议程设置,共识越来越难以达成,降低了国际组织的决策效率。

  由此可见,21世纪以来新兴市场国家成了全球经济和贸易增长的主要贡献者,在国际组织中的影响力也逐步上升。发达国家和新兴市场国家经济地位的消长使多边主义结构产生了质变。发达国家、新兴市场国家和其他发展中国家之间的经贸关系趋于对等,相互融合的程度也在加深,等级化程度明显降低(见图1)。

  

  图1 新旧多边主义基本架构资料来源:笔者自制。

  从结构上看,21世纪多边主义的去等级化趋势体现在动力来源、制度保障和扩散机制三个方面。在动力来源方面,美国的自由主义意愿下降,而发展中国家的自主开放意愿却大幅提升;在制度保障方面,全球性国际组织的协调能力下降,区域贸易协定(RTA)的兴起成为多边主义的主要制度纽带;在扩散机制方面,国家之间的嵌入式合作关系取代互惠式经贸关系成为多边主义扩散的主要方式。表1总结了这些基本要素的差异。正是由于这三个要素同时发生变化,多边主义架构发生了渐进式转型。尽管转型过程中仍然存在主导者和改革者之间的激烈竞争,但新多边主义的分散化特点具有更强的灵活性和适应性,从而降低了国际秩序突变和崩溃的可能性。

 

  四、新多边主义的动力来源

  发达国家是20世纪经济全球化的主导者和推动者,发展中国家则是被动的参与者。然而,随着双方经济差距的缩小,发展中国家预期贸易开放能带来更多收益,主动开放的意愿增强。对大多数发展中国家来说,参与多边谈判意味着获得国际社会接纳,从而带来更多的贸易投资机会。IMF的研究估计,加入WTO对成员的国际贸易有显著提升作用,比国内贸易平均增长快72%。其中,成员之间的贸易平均增长171%,成员同非成员之间的贸易增长则为88%。不过,参与全球化的边际收益随着时间推移而减少。刚融入全球化的国家收益最大,而深度参与全球化的国家则收益不大。(34)UNCTAD的研究显示,参与贸易协定的经济提升效果在原本开放程度较低的发展中国家中最明显,同时也有助于缩小区内国家差距。因此,发展中国家加入自由贸易协定不仅推动了经济增长,而且缩小了参与国内部的贫富差距。(35)

  参与全球化也给发展中国家带来了显著的减贫效果。世界银行的数据显示,全球贫困人口数量从1981年的19亿下降到2018年的6.4亿,贫困人口比例则从42%下降到8%。尤其是在经济开放程度提升最多的东亚和南亚地区,21世纪以来贫困人口已经减少了10亿以上。(36)

  对发达国家来说,自由贸易带来的收益不如预想的大,反而拉大了贫富差距。在全球化的黄金二十年期间(1988-2007年),发达国家处于下中收入水平的广大人群收入几乎没有增长,而处于收入顶端的1%的富人的收入增长幅度超过了社会的其他阶层,在美国更是达到了历史顶峰。1979-2007年,最富的1%美国人同其余99%的收入差距增加了3倍。(37)贫富差距的拉大削弱了支持贸易开放的国内政治基础。在大多数欧美发达国家,支持保护主义的利益集团占据上风,继续推动全球贸易开放的动力已大大下降。根据2014年和2018年两次皮尤全球公众态度调查的显示,发达国家和发展中国家民众对于国际贸易的总体支持度相似,但发展中国家民众对于贸易创造就业和提升工资的认同明显高于发达国家,而美国民众的看法最为负面。(38)

  正是因为认识到参与全球化的巨大红利,发展中国家开始主动开放市场,接受国际经济规则。即使是在WTO多哈谈判陷入僵局的时候,发展中成员的关税水平也在持续下降。从1948年开始,通过在GATT框架下的七轮多边贸易谈判,发达国家的平均关税水平从40%降到4%左右,而发展中国家关税下降速度则更快。如图2所示,G20中发展中国家的制造业进口平均关税从1990年的34%下降到2018年的6%。(39)中国的关税水平下降幅度更大,从1992年的41%降到了2018年的7%。与此同时,美国和欧盟的关税水平则从6%分别降到3%和1.8%。2008年国际金融危机后,发达国家和发展中国家对贸易自由化的态度分歧更明显。2009-2018年,全球共启动近15000项贸易干预措施,其中超过60%是发达国家实施的贸易保护措施。(40)

  

  图2 1990-2018年主要发达国家和发展中国家平均关税水平

  资料来源:笔者根据联合国贸发会议关税统计数据计算,https://unctadstat.unctad.org/wds/TableViewer/tableView.aspx,访问时间:2020年2月23日。

  20世纪的国际经济秩序是由少数发达国家主导、发展中国家“搭便车”的国际公共产品。进入21世纪后,崛起的新兴市场国家是全球化的主要受益者,它们认同现有的全球治理秩序,成为自由贸易的主动捍卫者,但它们的发展并未遵循发达国家倡导的新自由主义政策,在全球治理理念上也不同于传统的多边主义。新兴市场国家一方面更加融入国际市场,另一方面强调政府在经济发展中的协调和引领作用。(41)这些国家在对外开放的同时也加强了国内社会保障体系的建设,尤其重视扶贫减困,表现出“嵌套自由主义”的特征,从而可以更大幅度地推动贸易自由化。(42)

  五、新多边主义的制度基础

  支撑多边主义的第二个要素是制度化。世界银行、IMF和WTO三大全球性经济组织是维系20世纪多边主义的制度核心。然而,21世纪以来,它们作为多边主义制度保障的作用已经被严重削弱,主要体现在三个方面。

  第一,全球性组织所秉持的新自由主义理念在实践中受到很大挑战。从20世纪80年代末开始,世界银行和IMF向陷入债务危机的拉美和非洲国家提供救援贷款,并要求受援国实施全面私有化、市场化和自由化的结构调整方案。但到20世纪末,这些改革政策广受批评。世界银行和IMF只好放弃“华盛顿共识”,代之以新的减贫战略。2008年国际金融危机的爆发更加暴露了金融过度自由化和监管缺失对全球经济造成的灾难性后果。

  第二,全球性组织的制度安排难以解决效率低下的问题。随着成员数量的持续增加,国家间利益分歧加大,全球性组织在代表性和决策效率之间的矛盾越来越突出,导致决策能力越来越弱。WTO在多边贸易体系中的中心地位更是受到了严重挑战,自成立以来还没有成功完成任何多边贸易谈判。WTO的贸易争端解决机制也经常受到质疑。进入法律程序的争端大多数发生在贸易实力相近的国家之间,而实力弱小的国家很少通过法律程序来解决同大国的贸易争端。(43)

  第三,全球性组织的资源和目标不匹配限制了其发挥协调作用。作为全球最大的多边开发银行,世界银行肩负帮助发展中国家实现可持续发展目标(SDG)的任务,但其融资能力却远远无法满足发展中国家的需求。(44)金融危机的频繁发生也使IMF面临越来越大的资金缺口,其维持金融稳定的目标难以实现。2008年国际金融危机后,IMF将80%的紧急贷款分配给欧洲国家,仅有3%给了非洲国家。这和IMF救援发展中国家的主要目标背道而驰,也动摇了新兴经济体对IMF推动的全球金融治理改革的信心。(45)

  在全球性国际组织面临困境的同时,以区域贸易协定为主的地区性组织取得了长足发展。区域贸易协定最初只是作为全球性国际组织对发展中国家的特殊安排而出现。20世纪70年代末,发展中国家推动建立国际经济新秩序的努力得到了回应,统一的多边贸易框架逐渐松动。1979年GATT东京回合谈判通过了《关于发展中国家差别和更优惠待遇、互惠和更充分参与的决定》(“授权条款”),允许发达国家单方面向发展中国家提供普惠制待遇,而发展中国家之间的优惠减让可以不给予发达国家。在发展中国家整体经济体量还很小的情况下,“授权条款”仅仅是互惠多边主义的例外安排。此外,WTO章程也允许成员同其他国家签订货物和服务贸易的区域协定,前提条件是这些贸易协定的市场开放承诺高于WTO成员的承诺。

  作为临时性安排,区域贸易协定成为多边贸易谈判的替代品。1982年,当GATT的多边谈判遭遇暂时挫折时,美国提出了“双轨制”的贸易开放方法:一方面,美国继续寻求在多边框架下推动贸易开放;另一方面,美国寻求在一些“志趣相投”的国家中推动更大幅度的贸易开放,即所谓GATT+模式。美国随即分别同加勒比国家、以色列和加拿大达成了双边自由贸易协定。1993年,美国又同加拿大和墨西哥形成了北美自由贸易协定(NAFTA)。

  “双轨制”贸易开放模式一开始就引起了广泛争论。区域贸易协定到底是多边主义的“垫脚石(building block)”还是“绊脚石(stumbling block)”?(46)自由派经济学家贾格迪什·巴格沃蒂(Jagdish Bhagwati)认为,区域贸易协定在增加区域内贸易的同时会减少区域外贸易,因此总体上不会促进贸易增长。过多的区域贸易协定甚至可能导致贸易规则混乱,产生更高的协调成本。这就是所谓“意大利面碗效应(spaghetti bowl effect)”。(47)此外,排他性的区域贸易协定会对域外国家设置更多的贸易壁垒,谈判区域贸易协定会分散国家参与多边贸易谈判的精力和动力。这些因素都可能限制多边贸易自由化的推进。(48)时任IMF首席经济学家的安妮·克鲁格(Anne Krueger)也认为,区域贸易协定对自由贸易的影响难以判断。(49)

  尽管有这些担心,“双轨制”的贸易开放模式推动了区域贸易协定的迅速扩张。尤其是在WTO成立以后,各国贸易谈判的优先目标太分散,导致基于共识原则的多边谈判难以推进,反而给区域贸易协定创造了更大的成长空间。在GATT运行的46年(1948-1994年)中,全球共有25个区域贸易协定。1995-2019年,全球新增277个区域贸易协定,总数达到303个。(50)更重要的是,发展中国家参与自由贸易协定比发达国家更为积极。1990年,发达国家之间的自由贸易协定占全球区域贸易协定总数的32%(如图3)。到2019年,发达国家之间的贸易协定仅占全球区域贸易协定总数的16%,发展中国家参与了84%的贸易协定。其中,完全由发展中国家参与的贸易协定占47%,发达国家和发展中国家之间的贸易协定占37%。由此可见,发展中国家是区域一体化的主要参与者和支持者,而推动经济发展则是这些自由贸易协定最重要的目标。

  

  图3 1990-2020年全球执行中的自由贸易协定

  资料来源:笔者根据WTO的区域贸易协定数据库整理,参见http://rtais.wto.org/UI/PublicMaintainRTAHome.aspx,访问时间:2020年2月19日。

  至21世纪初,经济学家形成了基本共识:区域贸易协定不是多边主义的绊脚石,而是垫脚石。(51)2011年的《世界贸易报告》指出,WTO同区域贸易协定的关系正在从共存(coexistence)发展到共生(coherence)。(52)这主要体现在三个方面。

  第一,区域贸易协定推动国际市场进一步整合。区域贸易协定创造了国家间良性竞争的环境,产生了开放的“多米诺骨牌效应”,推动了深度区域一体化,实现了贸易净增长的效果。(53)2008年国际金融危机后,国家间的贸易纠纷甚至显著减少。1995-2008年,WTO年均收到28起贸易纠纷裁决申请;2009-2019年,WTO年均收到19起贸易纠纷裁决申请。(54)

  第二,区域贸易协定不仅减少了区域内的贸易障碍,也降低了域内国家对域外国家的关税水平。随着价值链贸易成为最主要的国际贸易形式,区域贸易协定在推动降低关税的同时,更强调开放和非歧视的规则协调,以减少中间产品贸易的交易成本,符合多边主义的基本原则。近年来,跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定(TTIP)、全面与进步跨太平洋伙伴关系协定(CPTPP)和区域全面经济伙伴关系协定(RECP)等超级区域贸易协定(mega-RTA)的谈判都在进行中,进一步模糊了全球化和区域化的界限。它们对成员国在贸易投资自由化方面的要求都高于WTO的规定。

  第三,从全球治理角度看,区域贸易协定具有“低制度成本”的优势。它们的组织成本较低,结构更灵活,决策也更快速。(55)随着发展中国家参与全球治理意愿和能力的加强,多边国际体系中的利益代表更趋多元化,依靠共识决策就更困难。而在区域贸易协定中,成员国数量较少且谈判目标更集中,集体决策效率变得更高。尤其是在国家间差异很大的时候,区域组织的优势就越明显。阿米塔夫·阿查亚(Amitav Acharya)认为,崛起的新兴国家在文化和政治上都同西方国家差异很大。而且全球治理的问题更复杂,参与方也更多元。因此,基于区域组织的碎片化多边主义是全球治理的必然选择。(56)理查德·鲍德温(Richard Baldwin)认为,国际贸易的治理结构将会成为WTO框架和规范下全球价值链的数个区域贸易协定共治的局面。(57)张宇燕认为,多边机制和诸边机制是共同推动经济全球化的两条腿。(58)此外,在WTO框架下,绝大多数区域贸易协定都没有启用自己的争端解决机制。(59)WTO争端解决机制的停摆意味着区域贸易争端解决机制的重要性上升,尤其是对于发生在同一区域内国家之间的贸易争端。总之,无论是从全球治理的宏观层面,还是从贸易流动的微观层面,区域贸易协定都已经成为多边主义的主要制度安排。

  六、新多边主义的扩散机制

  21世纪以来,随着国家间互嵌程度增强,合作扩散变成了国家的内生需要。这种嵌入式合作关系体现在两个主要领域:全球价值链和国际发展合作。

  (一)全球价值链

  在传统的商品贸易中,不同国家的企业通过契约形式来实现交易,合作关系必须依靠外部机制的协调来确保互惠。而在价值链贸易中,企业通过跨国生产环节的分工合作进行交易,合作关系具有更高的相互依存度和持续性。在20世纪80年代,区域内的价值链就已经在北美、欧洲和亚洲出现,形成了“北美工厂”“欧洲工厂”和“亚洲工厂”,并逐渐开始跨区域扩展。WTO的数据显示,自2000年以来,北美和欧洲区域内的贸易份额下降,而它们同亚洲之间的贸易份额都在上升,尤其是同中国的价值链贸易增长迅速。(60)

  表2显示了不同区域价值链中的国家对中、美、德、日四个制造业大国的进口依赖程度。美、德、日三国在其区域内价值链中的影响力明显高于其他区域价值链。中国则在所有的区域价值链中有较大影响力,因为大多数国家的制造业生产对中国进口都有较高程度的依赖。亚洲地区对中国依赖程度最高的是韩国,16.4%的制造业生产依赖从中国的进口。在北美地区最高的则是墨西哥,对中国进口的依赖达到制造业产量的14.3%。而美国的制造业生产有6.5%需要从中国进口。欧洲地区的制造业生产对中国进口的依赖相对较低,但通常也在4%以上。巴西、俄罗斯和南非对中国进口的依赖也明显高于其他制造业大国。这意味着,中国同发达国家之间逐渐从以比较优势为主的贸易关系变成紧密合作的生产关系。更加细分的国际市场和生产过程有利于减少国家间的贸易竞争,增加合作空间。此外,除北美价值链外的所有国家对中国进口的依赖程度都超过了美国,这也体现了国际贸易的去等级化趋势。

 

  价值链贸易的扩张推动了全球市场的深度融合,也降低了扩散对等机制的重要性。首先,价值链贸易降低了发展中国家融入国际市场的门槛,也放大了贸易保护的成本。中间产品在多次进出口中可能被重复征收关税,也会影响使用进口中间产品的本国产品的出口竞争力。因此许多发展中国家为抢先占据价值链的下游环节而选择单方面开放市场。(61)区域贸易协定的达成也产生了多米诺骨牌效应。一旦有几个国家达成贸易自由协定,没有参与的域内国家就会担心经济竞争力下降而寻求参与,(62)或是出于战略竞争的考虑建立新的自由贸易协定。(63)其次,对等机制适用于传统比较优势基础上的商品贸易,因为一个国家的进出口部门可以予以清楚界定。而在全球价值链贸易中,融入价值链环节的部门可能同时参与进出口,对贸易开放的偏好难以明确界定,对等机制难以产生巨擘效应。最后,价值链贸易可以把发展水平差异很大的国家联系起来,具有更大的包容性。而传统贸易中的对等安排通常是在发展水平相当的发达国家之间实现。尽管发展中国家在WTO框架下可以获得特殊和差别待遇,但这个待遇只是例外安排而非常规安排。而且随着发展中国家经济实力的增强,发展中国家的特殊待遇已经成为WTO争论的焦点。

  (二)国际发展合作

  21世纪之前,国际发展是一个权责利错配的领域:贫困是专属发展中国家的问题,由发达国家设定发展议程,对发展中国家提供援助和政策指导,但政策后果则完全由发展中国家承担。这种单向援助政策的有效性受到广泛质疑。接受援助最多的非洲国家的贫困人口反而大幅增长。21世纪以来,贫困和不平等成为内嵌于所有国家的全球性问题。低收入国家继续面临严重的贫困问题;许多中等收入国家出现了去工业化,经济增长减速,减贫效果难以持续改善。(64)联合国开发署估计,全球有高达23%的人口处于健康、教育和生活水平的多维贫困(MPI)中。其中2/3分布在中等收入国家,1/3位于低收入国家。(65)发达国家的贫富差距持续扩大,相对贫困人口也在增加。在过去10年中,全球财富增加了80%(从200万亿美元增加到360万亿美元),但拥有不足1万美元财富的人口总数仍高达30亿,几乎没有减少。(66)

  联合国先后推出千年发展目标(MDG)和可持续发展目标,聚焦减贫、健康和教育等共同发展目标,然后由各国自主决定实现路径和时间表。这种更灵活的多边方案赋予发展中国家更多的自主权,减贫效果也更显著。全球极度贫困人口从1990年的19亿减少到2015年的8.36亿,极度贫困率则从36%下降到10%,(67)但是距离SDG提出的在2030年前全面消除贫困的目标还很远。国际援助的规模也远远不能满足发展中国家减贫需求。发达国家的官方发展援助(ODA)总投入每年仅为150亿美元左右。而根据UNCTAD的估计,为实现SDG的17项目标,光发展中国家就需要每年至少投入2.5万亿美元。(68)

  在这种情况下,单靠互惠式的经贸关系已无法解决全球可持续发展问题。在经济增长缓慢、失业率上升与社会福利难以维持的情况下,跨国公司和外来移民往往成为国内问题的替罪羊。全球不平等加剧可能导致整个国家的保护主义和民族主义情绪上升,从而更容易引发国家间的矛盾和冲突。因此,全球治理的关键问题不仅是通过互惠机制来创造财富,而且是通过发展合作机制来平衡财富分配问题。

  在发展合作框架下,经贸和援助的界限被打破,政府之间、市场之间、公私之间的相互联系更加紧密,具有更强的自发扩散能力。首先,发展合作是国家间的平等互利合作。资本输出方负责提供发展融资并获取可能的政治或经济回报,资本接收方负责融资的具体分配并承担资金使用不当的风险。在传统的援助体系下,援助方和受援方之间的不对等关系模糊了双方的责权关系,对双方的参与动力都有负面影响。只有在双方都出于自身意愿参与并且有明确的责权分担时,这种国家间的合作关系才能稳定和持续。其次,更加细分的国际市场和生产过程有利于减少发展中国家间的贸易竞争,增加合作空间。尤其是低收入国家同新兴市场国家之间的贸易互补性超过了它们同发达国家的贸易互补性,合作潜力更大。(69)最后,发展合作强调了公私部门之间的合作,以官方援助带动私人投资,具有风险分担的优势。(70)尤其是在2005年后,WTO大力推行“促贸援助”的倡议,公共产品和商业利益在援助框架下的结合趋势变得更加明显。

  七、多边主义转型下的全球治理挑战

  全球化时代的互联互通形成了各国间高度相互依赖的关系,也放大了各种地区性事件的“蝴蝶效应”。一个国家发生的危机可以迅速蔓延到其他国家,促使各国必须联手治理。然而,如同国家治理中经常面临的三元悖论(impossible trinity),全球治理体系也存在三元悖论。(71)衡量全球治理的效果有三个主要目标:代表性、制度化和执行力。代表性是治理合法性的前提,制度化是治理稳定性的基础,决策力是治理效率的保障。理想的全球治理应该具有充分代表性、高制度化和强执行力。但是,这三个目标在现实世界中是无法同时实现的(如图4):制度化和执行力强的治理模式代表性低,代表性和制度化高的模式执行力弱,代表性和执行力高的模式制度化水平低。任何全球治理模式最多只能实现两个目标。

  

  图4 全球治理体系的三元悖论

  资料来源:笔者自制。

  在第二次世界大战后的多边主义架构中,作为世界霸权的美国牵头建立多边国际组织,逐渐形成了制度化的国际规范。这一阶段的全球治理具有很强的决策力,也实现了一定程度的制度化,但缺少广泛代表性。20世纪70年代以后,七国集团成为国际事务的核心决策圈,扩大了全球治理的代表性。WTO的成立则标志着国际组织的制度化程度提升,但全球治理决策力的分散导致治理效率的下降。在21世纪的新多边主义架构中,动力来源、制度基础和扩散机制的变化对全球治理体系会产生怎样的影响呢?

  随着发展中国家参与全球治理的意愿和能力的增强,多边体系的代表性持续扩大,这也意味着全球治理政策具有更高的合法性。2008年国际金融危机后形成的G20协调机制,标志着新兴市场大国被接纳为全球事务的共同决策国。

  然而,代表性扩大也意味着全球治理体系面临着执行力和制度化的两难选择。一方面,国家间的政策偏好差异使共识更难形成。在对待多边主义的态度上,发达国家和发展中国家既存在不同的核心利益,也有长期的共同利益;美国强调的是以美国为主导、现行国际组织为枢纽的多边主义,欧洲国家则强调以欧盟的架构和决策方式为模板、基于规则的多边主义,中国和其他发展中国家的立场则是支持发展中国家拥有更多话语权和影响力的多边主义。尽管这三种多边主义立场存在利益冲突,但并非零和博弈。中国和许多发展中国家都是现行国际经济体系中的受益者,而发展中国家参与全球化拓展了欧美国家的海外市场,降低了发达国家的生产和消费成本。尽管多边合作符合发达国家和发展中国家的长期共同利益,但合作方式的转型则可能造成短期利益分配冲突。在国际贸易关系中,发展中国家的出口增加会对发达国家的低技术劳动力造成冲击。在全球治理领域,发展中国家的话语权上升就意味着发达国家无法垄断议程设置。

  另一方面,制度化机制是可持续多边合作的保障,但制度化水平越高,国家在行动自主性上所受的约束就越多。高制度化的政策刚性也会强化国家间的政策偏好差异。詹姆斯·费伦(James Fearon)认为,国际合作的障碍不仅存在于合作执行过程中,也存在于设定议程的谈判中,尤其是在确立制度的合作谈判中。国家对利益分配结果期待越高,在初始谈判中就越不愿退让,达成协议的难度就越大。(72)

  多哈谈判的停滞就反映了WTO的代表性和制度化同时提升后的结果:成员数量大幅增加造成谈判议题分散,而制度的约束力增强又使成员在谈判中不愿妥协,最终无法形成共识。WTO的贸易争端机制更成为国家(地区)间竞争的焦点。由于裁决结果较之于GATT机制具有更强的约束力,争端解决程序的公平性就变得更重要。这种强制度安排挑战了美国在国际组织中的特权地位,使美国陷入维护特权地位和遵守国际规范的两难境地。美国不仅通过拖延和拒绝缴纳国际组织会费等方式对国际组织的决策施加影响,而且以国际法挑战了美国主权和国内法律为由,反对WTO的争端解决机制。实际上,在WTO有关中美之间贸易争端的裁决中,裁决结果明显有利于美国。美国在几乎所有发起的争端案中都取得有利的结果,而中国发起的争端案中只有1/3的裁决结果有利于中国。(73)尽管如此,美国仍不满意未能在WTO贸易争端裁决中取得更多特权。

  G20峰会作为全球经济治理平台,尽管讨论议题不断扩大,但其框架一直是临时性质,其公报也不具备法律约束性和执行力。但这一低制度化特征却让G20机制避免了集体决策中的僵局,反而推动了国家间的合作。进入21世纪后,金融危机爆发的频率显著增加,对全球经济的破坏程度也更大。(74)政府间的相互协调和合作在应对危机时尤为重要。2008年国际金融危机后,发达国家和新兴市场国家都认识到它们难以在危机中独善其身,因此都更支持通过多边机制协调,以增强防范系统性风险的能力。(75)2009年,G20同意在1999年G7建立的金融稳定论坛(FSF)的基础上成立更制度化的金融稳定委员会(FSB),承担全球改革金融监管体系的角色。金融稳定委员会增加了发展中大国的代表,改变了发达国家对国际金融规则的垄断权。尽管美国财政部前部长蒂莫西·盖特纳(Timothy Geithner)希望金融稳定委员会成为继世界银行、IMF和WTO之后的第四根全球经济治理的支柱,但金融稳定委员会并没有成为正式的国际组织,其制定的金融规则也没有广泛的约束力。(76)不过,本着尊重差异、努力趋同的公开协调原则,金融稳定委员会牵头完成了G20新的金融规制框架改革。(77)

  自20世纪90年代以来,正式和非正式国家间组织发展态势迥异,正式的国家间组织数量增加缓慢,仅从320个增加到340个;非正式的国家间组织的数量则增加了6倍,从20个增加到125个。(78)全球治理呈现出低制度化的特征。(79)低制度化的国际组织对于具有合作意愿但又不愿意让渡主权的国家来说有更大的吸引力。尤其是发展中国家之间的合作,更愿意采用基于自愿原则的低制度化方式,具有更大的灵活性,对参与方的约束力也较低。此外,低制度化也给非政府组织、跨国公司等非国家行为体更多机会参与国际合作,并同国家行为体形成跨国公私伙伴关系。

  由此可见,多边主义的转型增强了发展中国家的代表性和发言权,但是单纯强调国际合作的制度化机制并不一定能提升全球治理的效果。在国际环境不确定性上升的情况下,国家希望保持更多的行动自主性,因此低制度化机制反而更可能推动多边合作。

  低制度化的全球治理机制如何能有效执行呢?如果国家间缺乏普遍信任关系(generalized trust),国家间合作只能基于对具体情况进行一事一议的谈判,制度化的合作机制难以形成。(80)在制度约束力不强的情况下,全球治理的效果将有赖于各国对国际规范的普遍认同和自愿遵守。多边主义转型和国际规范建立能否同步主要取决于三个因素。

  第一,新多边主义机制是否符合大多数国家的共同利益。这既包括长期共同利益,也包括短期利益。共同长期利益决定各国是否愿意参与合作,而短期利益分配则会影响各国在合作谈判中的态度。即使新多边机制从长期来看符合大多数国家的共同利益,但如果需要在短期内打破原有的利益分配关系,就可能会遭到既得利益者的反对,初始谈判就会很困难。但如果只是在原有框架中实行增量的渐进式改革,并没有显著改变已有的利益分配关系,就可能获得更多国家的支持,初始谈判的障碍就会小得多。因此,开放、包容和发展导向可以成为多边主义规范的三个主要原则。开放和包容是减少国家间冲突的基本原则,而发展导向则是寻求国家间共同利益的原则。

  第二,国际规范的引领国是否带头遵守规范。通常来说,国家遵守国际规范有三种原因:一是被强制;二是符合自身利益;三是认同规范的合法性。(81)其中,合法性认同是国家遵守国际规范的主要原因,也是守成国和崛起国之间争夺国际主导权的焦点。阎学通指出,国际主导权包含国际权力和国际权威两个要素,国际权力可以完全基于实力,但国际权威则须以道义为基础。(82)自改革开放以来,中国一直在学习和接受国际规范,也通过若干社会化机制,改变了自身的政策偏好。(83)进入21世纪以后,中国在掌握了国际游戏规则的基础上,开始尝试塑造一些国际规范,以获得更多的议题设置能力,但在遵守国际规范上也面临更严格的审视。比如,中国已成为其他贸易大国在WTO发起贸易争端的主要对象。(84)在美、欧、日、印四个大型经济体参与的贸易争端案中,90%都涉及中国。(85)对于崛起国来说,在履约成本较高的情况下带头遵守国际规范,有利于增强国家间的互信,塑造国际权威。

  第三,引领国所倡导的新规范是否有广泛的国内政策基础。在一个高度相互依存的时代,国家治理和全球治理的界限更加模糊。国际规范是国内制度的外延,而国际规范也影响着国家治理的发展。唐世平认为,稳固的国内支持是主导国际秩序变迁的必要条件。(86)而取得广泛的国内支持则需要全面考虑不同利益集团的诉求,量力而行地提出全球治理方案。(87)比如,只有在国内发展中体现了包容发展和共同富裕的理念,中国倡导的发展合作模式才具有国际感召力。门洪华认为,推进国家治理体系和治理能力的现代化建设是中国应对全球治理危机的基础。只有在国内形成共识,内外政策一致,国际规范才具有可信性和持续性。

  卡尔·波兰尼(Karl Polanyi)在《巨变》一书中预测,在经历了20世纪30—40年代的政治经济大危机后,全球会有更高层次的国际合作机制来调节国际经济秩序。(88)的确,危机打破了国际均势、改变了国际权力结构、提升了各国对合作的需求。第二次世界大战后美国主导的多边国际经济体系随即诞生。尽管20世纪后半期发生了数次危机,美国的霸权地位并未发生根本改变,其等级化的多边主义架构得以延续。21世纪以来,随着新兴市场国家的快速崛起,发达国家的主导力持续下降。2008年国际金融危机更是加速了国际权力结构的转型,原有的等级化多边主义架构发生变化。在新的多边主义架构中,新兴市场国家成为主要动力来源,区域性国际组织提供了基本制度保障,发展合作关系成为主要扩散机制。

  全球治理面临着代表性、制度化和执行力的三元悖论。多边主义的去等级化转型意味着全球治理架构具有更广泛的代表性,但执行力和制度化水平之间的矛盾也更加突出。在国际环境不确定性上升的大背景下,推动低制度化的多边合作将是提升全球治理执行力的折中选择。

  多边主义转型面临的最大挑战是如何避免国际社会失序。一方面,由于霸权地位的下降和国内保守主义势力的上升,美国不再有意愿和能力来提供全球公共产品。特朗普执政以来甚至主动破坏国际合作,逐渐失去了对全球治理议题的主导权和号召力。尽管法德等国提出了建立“多边主义联盟(alliance for multilateralism)”的倡议,呼吁重建基于规则的全球秩序,但在欧盟内部都无法形成共识。(89)新兴市场国家虽然经济合作加强,但在政治理念上的分歧却在加大。另一方面,低制度化的区域性组织主要关注区域内的贸易和投资自由化,对跨区域国家行为的协调和约束能力有限。尤其是在WTO的争端解决机制停摆后,还没有形成有效的替代机制。新冠肺炎疫情造成的全球大危机是对全球治理的又一次重大考验。随着疫情的蔓延,国家间合作防疫的要求越来越强烈。二十国集团特别峰会发表声明,呼吁全球合作以共同抗疫。(90)欧洲政要们也联合发文强调,“我们比任何时候都更需要全球合作和多边主义”。(91)但是,在美国宣布将退出世界卫生组织后,建立正式的全球公共卫生合作机制已是困难重重。

  避免多边主义的失序需要有符合大多数国家共同利益的改革,也需要建立国际规范以解决国际合作中的信任问题。崛起国要想建立新的国际规范,一方面需要有强于主导国的改革能力,另一方面则需要通过切实履行新规范来建立信誉,从而争取广泛的国际支持。遵守国际规范是改革的前提。中国作为多边主义转型过程中的主要参与者和支持者,应充分考虑建立新国际秩序的难度和变数。失序难以避免,但失序本身也是一种动态的秩序。因此,中国应保持足够的耐心和合理的预期,在维护现有国际秩序和推动转型中找到平衡。在量力而行地承诺国际责任的基础上,中国应争取同其他国家尤其是发达国家找到利益交汇点,在现行的国际经济框架中寻求渐进增量改革,从而共同维护国际秩序,推动多边主义的顺利转型。受新冠肺炎疫情影响,全球经济或将出现大幅度萎缩,加剧全球的贫困问题,将至少导致7100万人在2020年陷入绝对贫困中。(92)实现全面消除贫困目标的希望不大,全球可持续发展目标急需重新定位。中国应基于自身的减贫治理经验提出更多倡议,强调建立开放、包容、发展导向的多边主义,通过扩散发展合作而不仅是经贸互惠,提升全球治理的有效性和公平性。

  (1)这些论述主要包括Alan Beattie,”G20:US and China Tensions Dictate Against Multilateralism,” Financial Times,November 29,2018; Richard Gowan and Anthony Dworkin,Three Crises and an Opportunity:Europe’s Stake in Multilateralism,London:European Council on Foreign Relations,2019; Amrita Narlikar,”Why Multilateralism Is Such a Mess and How Can We Fix It,” World Economic Forum,January 20,2020,https://www.weforum.org/agenda/2020/01/why-multilateralism-is-in-such-a-mess-and-how-we-can-fix-it/,访问时间:2020年6月20日。

  (2)Robert O.Keohane,”Multilateralism:An Agenda for Research,” International Journal,Vol.45,No.4,1990,p.731.

  (3)Peter J.Katzenstein,A World of Regions:Asia and Europe in the American Imperium,Ithaca:Cornell University Press,2005.

  (4)David A.Lake,Hierarchy in International Relations,Ithaca:Cornell University Press,2009,p.12.

  (5)G.John Ikenberry,Liberal Leviathan:The Origins,Crisis and Transformation of the American World Order,Princeton:Princeton University Press,2011.

  (6)Douglas Irwin,Clashing over Commerce:A History of US Trade Policy,Chicago:University of Chicago Press,2017.

  (7)Michael Bailey,Judith Goldstein and Barry Weingast,”The Institutional Roots of American Trade Policy:Politics,Coalitions and International Trade,” World Politics,Vol.49,No.3,1997,pp.309-338.

  (8)G.John Ikenberry,After Victory:Institutions,Strategic Restraint,and the Rebuilding of Order After Major Wars,Princeton:Princeton University Press,2000.

  (9)Charles Kindleberger,The World in Depression,1929-1939,Berkeley:University of California Press,1974.

  (10)Stephen Krasner,”State Power and the Structure of International Trade,” World Politics,Vol.28,No.3,1976,pp.317-347; Robert Gilpin,U.S.Power and the Multinational Corporation,New York:Basic Books,1975.

  (11)罗伯特·基欧汉著,苏长和、信强、何曜译:《霸权之后:世界政治经济中的合作与纷争》,上海:上海人民出版社2006年版。

  (12)John Ruggie,”Multilateralism:The Anatomy of an Institution,” International Organization,Vol.46,No.3,1992,pp.561-598.

  (13)Lisa Martin,”Interests,Power,and Multilateralism,” International Organization,Vol.46,No.4,1992,pp.765-792.

  (14)John Ruggie,”International Regimes,Transactions and Change:Embedded Liberalism in the Postwar Economic Order,” International Organization,Vol.36,No.2,1982,pp.379-415.

  (15)Robert Cox,”Multilateralism and World Order,” Review of International Studies,Vol.18,No.2,1992,pp.161-180.

  (16)G.John Ikenberry,”Is American Multilateralism in Decline?” Perspectives on Politics,Vol.1,No.3,2003,pp.533-550.

  (17)Robert O.Keohane,”Reciprocity in International Relations,” International Organization,Vol.40,No.1,1986,pp.1-27.“Reciprocity”一词通常译作“互惠”,但在国际法语境下,Reciprocity不仅有积极对等,即对等地给予优惠待遇,也有消极对等,即对等地进行报复。基欧汉认为,对等可以分为特定对等(specific reciprocity)与扩散对等(diffuse reciprocity)两种。特定对等强调较严格的交换相等性,通常适用于双边协议,而扩散对等对交换相等性界定较为宽松,并不要求承诺方在当期即实现等价交换,对等可以跨期实现,但这种交换的次序和时间并没有严格界定。关于对等原则在WTO条款中的解释,参见崔凡、洪朝伟:《论对等开放原则》,载《国际贸易问题》,2018年第5期,第1—11页。

  (18)Sylvia Ostry,”The Uruguay Round North-South Grand Bargain:Implications for Future Negotiations,” in Daniel L.M.Kennedy and James D.Southwick,eds.,The Political Economy of International Trade Law,New York:Cambridge University Press,2002.

  (19)从GATT东京回合开始,多边贸易谈判利用“绿屋”讨论的非正式方式来寻求在主要国家中达成共识。通常在美国、欧盟、加拿大和日本四方形成共识之后,GATT再将议案交由所有成员表决。这种分段决策的方式在GATT的框架下有利于达成协议,但在WTO成立后,成员数量大增,参与“绿屋”讨论的成员代表通常多达25—30人,且政策目标差别很大,共识更难达成。参见Kent Jones,”Green Room Politics and the WTO’s Crisis of Representation,” Progress in Development Studies,Vol.9,No.4,2009,pp.349-357。

  (20)Richard Steinberg,”In the Shadow of Law or Power? Consensus-Based Bargaining and Outcomes in the GATT/WTO,” International Organization,Vol.56,No.2,2002,pp.339-374.

  (21)Richard Baldwin and Frédéric Robert-Nicoud,”A Simple Model of the Juggernaut Effect of Trade Liberalization,” International Economics,Vol.143,2015,pp.70-79.

  (22)以收入最高的1%的人口所占全国收入的比例来看,1928年和2007年是美国历史上的两个峰值(1928年为23.95%,2007年为23.5%)。1930年通过的《斯穆特—霍利法案》把美国的关税水平推到历史高位。而2008年国际金融危机后,美国没有大幅提高关税,但非关税壁垒增加了很多。参见Thomas Piketty,Capital in Twenty-First Century,Cambridge:Harvard University Press,2014,figure 8.8。其中的数据图表参见http://piketty.pse.ens.fr/en/capital21c2,访问时间:2020年7月30日。

  (23)莱克用国家的货币政策自主性和对美贸易依存度来衡量经济等级化程度。参见David A.Lake,Hierarchy in International Relations,2009。

  (24)Julia Morse and Robert O.Keohane,”Contested Multilateralism,” Review of International Organization,Vol.9,No.4,2014,pp.385-412.

  (25)贺凯:《亚太地区的制度制衡与竞争性多边主义》,载《世界经济与政治》,2018年第12期,第60—83页。

  (26)Miles Kahler,”The Global Economic Multilaterals:Will Eighty Years Be Enough?” Global Governance,Vol.22,No.1,2016,pp.1-9.

  (27)G.John Ikenberry,”The Future of the Liberal World Order,” Foreign Affairs,Vol.90,No.3,2011,pp.56-68.

  (28)Alastair Iain Johnston,”China in a World of Orders:Rethinking Compliance and Challenge in Beijing’s International Relations,” International Security,Vol.44,No.2,2019,pp.9-60.

  (29)根据世界发展数据(WDI)的GDP(2010年美元)计算,参见https://databank.worldbank.org/source/world-development-indicators#,访问时间:2020年7月10日。

  (30)新兴七国包括中国、印度、巴西、俄罗斯、墨西哥、印尼和土耳其。新兴七国的经济总量占所有新兴国家的80%左右,同G7在整个发达国家中的份额相当。参见Raju Huidrom,Ayhan Kose,Hideaki Matsuoka and Franziska Ohnsorge,”How Important Are Spillovers from Major Emerging Markets?” International Finance,Vol.23,No.1,2020,pp.47-63。

  (31)根据UNCTAD统计数据计算,参见http://unctadstat.unctad.org/wds/TableViewer/tableView.aspx?ReportId=24397,访问时间:2020年5月13日。

  (32)WTO,”World Trade Report 2019:The Future of Services Trade,” 2019,p.22,https://www.wto.org/english/res_e/booksp_e/03_wtr19_2_e.pdf,访问时间:2020年4月1日。

  (33)黄薇:《国际组织的权力计算:以IMF份额和投票权改革为例的分析》,载《中国社会科学》,2016年第12期,第181—198、208页。

  (34)Valentin Lang and Marina Mendes Tavares,”The Distribution of Gains from Globalization,” IMF Staff Working Papers,No.18,2018,p.54,https://www.imf.org/en/Publications/WP/Issues/2018/03/13/The-Distribution-of-Gains-from-Globalization-45722,访问时间:2020年4月1日。

  (35)Alisa DiCaprio,Amelia Santos-Paulino and Maria Sokolova,”Regional Trade Agreements,Integration and Development,” UNCTAD Research Paper,2017,https://unctad.org/en/PublicationsLibrary/ser_rp2017d1_en.pdf,访问时间:2020年4月1日。

  (36)数据来源于世界银行,参见http://iresearch.worldbank.org/PovcalNet/povDuplicateWB.aspx,访问时间:2020年4月1日。

  (37)Branco Milanovic,Global Inequality:A New Approach for the Age of Globalization,Cambridge:Harvard University Press,2016.

  (38)2014年的民众调查结果参见Pew Research Center,”Faith and Skepticism About Trade,Foreign Investment,” https://www.pewresearch.org/global/2014/09/16/faith-and-skepticism-about-trade-foreign-investment/,访问时间:2020年2月23日;2018年的民众调查结果参见Bruce Stokes,”Americans,like Many in Other Advanced Economies,Not Convinced of Trade’s Benefits,” September 26,2018,https://www.pewresearch.org/global/2018/09/26/amnericans-like-many-in-other-advanced-economies-not-convinced-of-trades-benefits/,访问时间:2020年6月15日。

  (39)G20发展中国家包括阿根廷、巴西、中国、印度、印度尼西亚、韩国、墨西哥、俄罗斯、沙特阿拉伯、南非和土耳其11个国家。

  (40)Global Trade Alert,https://www.globaltradealert.org/,访问时间:2020年6月5日。

  (41)Matthew Stephen,”Rising Powers,Global Capitalism and Liberal Global Governance:A Historical Materialist Account of the BRICs Challenge,” European Journal of International Relations,Vol.20,No.4,2014,pp.912-938.

  (42)郑宇:《开放还是保护——国家如何应对经济危机》,载《世界经济与政治》,2018年第12期,第134—155页。

  (43)Thomas Sattler and Thomas Bernauer,”Gravitation or Discrimination? Determinants of Litigation in the World Trade Organisation,” European Journal of Political Research,Vol.50,No.2,2011,pp.143-167.

  (44)2018年,世界银行的融资能力为670亿美元,而UNCTAD估计,发展中国家的总融资需求为2.5万亿美元。参见The World Bank,”Demand for World Bank Group Financing Rises to Nearly 64 Billion in Fiscal Year 2018,” https://www.worldbank.org/en/news/press-release/2018/07/19/demand-for-world-bank-group-financing-rises-to-nearly-64-billion-in-fiscal-year-2018,访问时间:2020年7月25日。

  (45)Ngaire Woods,”Global Governance After the Financial Crisis:A New Multilateralism or the Last Gasp of the Great Powers?” Global Policy,Vol.1,No.1,2010,pp.51-63.

  (46)关于这一争论的文献综述,参见贺平:《地区主义还是多边主义:贸易自由化的路径之争》,载《当代亚太》,2012年第6期,第129—153页。

  (47)Jagdish Bhagwati,”U.S.Trade Policy:The Infatuation with Free Trade Agreements,” in Jagdish Bhagwati and Anne Krueger,eds.,The Dangerous Drift to Preferential Trade Agreements,Washington,D.C.:American Enterprise Institute for Public Policy Research,1995.

  (48)Nuno Limao,”Preferential Trade Agreements as Stumbling Blocks for Multilateral Trade Liberalization:Evidence for the United States,” American Economic Review,Vol.96,No.3,2006,pp.896-914.

  (49)Anne Krueger,”Are Preferential Trading Arrangements Trade-Liberalizing or Protectionist?” Journal of Economic Perspectives,Vol.13,No.4,1999,pp.105-124.

  (50)数据来源于WTO的区域贸易协定数据库,参见https://rtis.wto.org/UI/charts.aspx,访问时间:2020年7月1日。

  (51)Anne Krueger,”An Enduring Need:Multilateralism in the Twenty-First Century,” Oxford Review of Economic Policy,Vol.23,No.3,2007,pp.335-346.

  (52)”World Trade Report 2011:The WTO and Preferential Trade Agreements:From Coexistence to Coherence,” https://www.wto.org/english/res_e/booksp_e/anrep_e/world_trade_report11_e.pdf,访问时间:2020年5月20日。

  (53)Caroline Freund and Emanuel Ornelas,”Regional Trade Agreements,” Annual Review of Economics,Vol.2,2010,pp.139-166.

  (54)根据WTO贸易纠纷数据库信息计算,参见https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/dispustats_e.htm,访问时间:2020年6月3日。

  (55)Kenneth Abbott and Benjamin Faude,”Choosing Low-Cost Institutions in Global Governance,” International Theory,2020,pp.1-30,doi:10.1017/S1752971920000202.

  (56)Amitav Acharya,”The Future of Global Governance:Fragmentation May Be Inevitable and Creative,” Global Governance,Vol.22,No.4,2016,pp.453-460.

  (57)Richard Baldwin,”The World Trade Organization and the Future of Multilateralism,” Journal of Economic Perspectives,Vol.30,No.1,2016,pp.95-116.

  (58)张宇燕:《全球化、区域化和平行体系》,载《世界经济与政治》,2020年第1期,第1页。

  (59)Ana Cristina Molina and Vira Khoroshavina,”How Regional Trade Agreements Deal with Disputes Concerning Their TBT Provisions?” WTO Staff Working Paper,ERSD-2018-09,2018,https://www.wto.org/englnsh/res_e/reser_e/ersd201809_e.pdf,访问时间:2020年6月3日。

  (60)”Global Value Chain Development Report 2019:Technological Innovation,Supply Chain Trade and Workers in a Globalized World,” https://www.worldbank.org/en/topic/trade/publication/global-value-chain-development-report-2019,访问时间:2020年5月1日。

  (61)”Implications of Global Value Chains for Trade,Investment,Development and Jobs,” https://unctad.org/en/PublicationsLibrary/unctad_oecd_wto_2013d1_en.pdf,访问时间:2020年6月28日。

  (62)Richard Baldwin,”A Domino Theory of Regionalism,” NBER Working Paper,No.w4465,1993,https://www.nber.org/papers/w4465.pdf,访问时间:2020年5月20日。

  (63)John Ravenhill,”The ‘New East Asian Regionalism’:A Political Domino Effect,” Review of International Political Economy,Vol.17,No.2,2010,pp.178-208.

  (64)Dani Rodrik,”Premature Deindustrialization,” NBER Working Paper 20935,2015,https://www.nber.org/papers/w20935,访问时间:2020年5月20日。

  (65)UNDP,”The 2019 Global Multidimensional Poverty Index,” http://hdr.undp.org/en/2019-MPI,访问时间:2020年5月15日。

  (66)Credit Suisse Group,Global Wealth Report,2010 and 2019,https://www.credit-suisse.com/about-us/en/reports-research/global-wealth-report.html,访问时间:2020年5月15日。

  (67)《千年发展目标报告》,https://www.un.org/zh/millenniumgoals/pdf/MDG%202015%20PR%200verview_Chinese.pdf,访问时间:2020年5月20日。

  (68)”World Investment Report 2014:Investing in the SDGs:An Action Plan,” 2014,https://unctad.org/en/PublicationsLibrary/wir2014_en.pdf,访问时间:2020年5月15日。

  (69)”New Growth Drivers for Low-Income Countries:The Role of BRICs,” https://www.imf.org/external/np/pp/eng/2011/011211.pdf,访问时间:2020年5月15日。

  (70)郑宇:《援助有效性与新型发展合作模式构想》,载《世界经济与政治》,2017年第8期,第135—155页。

  (71)比如罗伯特·蒙代尔提出的国际金融治理中的三元悖论,即资本流动、货币独立和汇率稳定三个政策目标之间的取舍;罗德里克提出的全球化三元悖论,即国家主权、国内民主和超级全球化之间的取舍。参见Dani Rodrik,The Globalization Paradox:Why Global Markets,States,and Democracy Cannot Coexist,New York:Oxford University Press,2011。

  (72)James Fearon,”Bargaining,Enforcement,and International Cooperation,” International Organization,Vol.52,No.2,1998,pp.269-305.

  (73)Jeffrey Scott and Euijin Jung,”In US-China Trade Disputes,the WTO Usually Side with the United States,”https://www.piie.com/blogs/trade-and-investment-policy-watch/us-china-trade-disputes-wto-usually-sides-united-states,访问时间:2020年6月15日。

  (74)Luc Laeven and Fabian Valencia,”Systemic Banking Crises Revisited,” IMF Working Paper 206,2018,https://www.imf.org/en/Publications/WP/Issues/2018/09/14/Systemic-Banking-Crises-Revisited-46232,访问时间:2020年4月9日。

  (75)”Crisis Program Review,” 2015,https://www.imf.org/en/Publications/Policy-Papers/Issues/2016/12/31/Crisis-Program-Review-PP5010,访问时间:2020年4月9日。

  (76)Stephany Griffith-Jones,Eric Helleiner and Ngaire Woods,”Financial Stability Board:An Effective Fourth Pillar of Global Economic Governance?” https://www.cigionline.org/publications/financial-stability-board-effective-fourth-pillar-global-economic-governance,访问时间:2020年5月28日。

  (77)”Implementation and Effects of the G20 Financial Regulatory Reforms,the 5th Annual Report,” 2019,https://www.fsb.org/wp-content/uploads/P161019.pdf,访问时间:2020年5月6日。

  (78)非正式国家间组织(IIGO)的定义是指三个或三个以上国家间在没有正式的条约协定和制度安排(如秘书处)的情况下,基于明确的共同期望举行经常性的高层会谈。参见Felicity Vabulas and Duncan Snidal,”Cooperation Under Autonomy:Building and Analyzing the Informal Intergovernmental Organizations 2.0 Data Set,” Journal of Peace Research,2020,https://ora.ox.ac.uk/objects/uuid:7f69ce81-449e-4067-9dce-69337424c650,访问时间:2020年7月1日。

  (79)Kenneth Abbott and Benjamin Faude,”Choosing Low-Cost Institutions in Global Governance,” International Theory,2020,pp.1-30,doi:10.1017/S1752971920000202.

  (80)Brian Rathbun,”Before Hegemoty:Generalized Trust and the Design and Creation of International Security Cooperation,” International Organization,Vol.65,No.2,2011,pp.243-273.

  (81)Ian Hurd,”Legitimacy and Authority in International Politics,” International Organization,Vol.53,No.2,1999,pp.379-408.

  (82)阎学通:《道义现实主义的国际关系理论》,载《国际问题研究》,2014年第5期,第102—128页;阎学通:《无序体系中的国际秩序》,载《国际政治科学》,2016年第1期,第1—32页。

  (83)Alastair Iain Johnston,Social States:China in International Institutions 1980-2000,Princeton:Princeton University Press,2008.

  (84)2003-2019年,涉及中国的WTO贸易争端案共有65件。其中,中国作为被告的有44件,是作为原告的争端案的2倍。参见https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/dispu_by_country_e.htm,访问时间:2020年5月15日。

  (85)Mark Wu,”The ‘China,Inc.’ Challenge to Global Trade Governance,” Harvard International Law Journal,Vol.57,No.2,2016,pp.261-324.

  (86)唐世平:《国际秩序变迁与中国的选项》,载《中国社会科学》,2019年第3期,第187—203页。

  (87)门洪华:《应对全球治理危机与变革的中国方略》,载《中国社会科学》,2017年第10期,第36—46页。

  (88)Karl Polanyi,The Great Transformation:The Political and Economic Origins of Our Time,Boston:Beacon Press,2001.

  (89)The Guardian,”British in U-Turn over Franco-German ‘Alliance for Multilateralism’,” September 23,2019,https://www.theguardian.com/world/2019/sep/23/uk-to-snub-franco-german-alliance-for-multilateralism,访问时间:2020年5月15日。

  (90)《二十国集团领导人应对新冠肺炎特别峰会声明》,http://www.xinhuanet.com/world/2020-03/27/e_1125773916.htm,访问时间:2020年5月15日。

  (91)”Europe and the Need for Multilateralism,” La Monte,April 14,2020,https://www.ineteconomics.org/perspectives/blog/europe-and-the-need-for-multilateralism,访问时间:2020年5月15日。

  (92)World Bank,”Projected Poverty Impacts of Covid-19,” June 8,2020,http://pubdocs.worldbank.org/en/461601591649316722/Projected-poverty-impacts-of-COVID-19.pdf,访问时间:2020年7月4日。


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